记者 潘俊田
"‘千乡万村驭风行动’不仅要加大风电开发的规模，发掘乡村风电这一新的增长点，更旨在通过利用村里闲置的土地，为村集体增收。"中国可再生能源学会风能专业委员会秘书长秦海岩表示。
2024 年 4 月 1 日，国家发展改革委、国家能源局和农业农村部印发《关于组织开展"千乡万村驭风行动"的通知》（下称"通知"）。通知明确，"十四五"期间，在具备条件的县（市、区、旗）域农村地区，以村为单位，建成一批就地就近开发利用的风电项目，原则上每个行政村不超过 20 兆瓦，探索形成"村企合作"的风电投资建设新模式和"共建共享"的收益分配新机制，推动构建"村里有风电、村集体增收益、村民得实惠"的风电开发利用新格局。
截至 2025 年 9 月底，已有超过 1550 万千瓦的"驭风行动"项目确定了投资主体。
中国乡村风电资源禀赋丰富。国家气候中心研究员王阳说，当前我国陆上 150 米高度风能资源实际潜力约为 59 亿千瓦，而 2024 年我国风电装机容量为 5.21 亿千瓦，仅占当前资源技术可开发量的 9.5% 左右；在未开发的风电资源中，中东部农村地区将成为未来风电增长的主战场。
但在"驭风行动"推进过程中，政策定位、土地保障、资源评估、机制设计、集约用地等各个环节，仍存在亟待破解的难题。
用地问题突出
土地问题是乡村风电开发核心难题。单台功率约 2 兆瓦至 5 兆瓦的风机，其本身占地面积大约在 180 至 450 平方米。但在风机建设过程中，机组变电站、集电线路、升压变电站、运行管理中心的用地，以及对外交通道路、检修道路，都需要按照建设用地进行管理，大幅提高了风电机组的整体用地规模。一般而言，单台风机建造期间的占地可达到约 2000 平方米。
按照现行土地制度，农村土地转为建设用地存在诸多限制，因此目前乡村开发风电开发一般优先选择零散空闲土地。比如在中船风电宁夏石嘴山市平罗县 40 兆瓦风电项目中，建设用地全部利用沙地，不占用生态红线及耕地资源；为减少土地占用，华能河南分公司把风机安装场地、临时道路、基础外露道路外全部恢复耕种，风机周边均种植农作物，最终将单台风机的占地面积缩小到 36 平方米。
若考虑实际运营需求，可供风机建设的土地选择会更少。辽宁新民运惠电力新能源有限公司（下称"新民运惠"）副董事长金云山说，风机选址要满足风资源禀赋、土地收益分配、附近电网条件、交通运输条件、工地安全等多项要求。以辽宁省为例，当地要求风机机位离村庄的距离要大于 600 米，与固定建筑的距离需大于 400 米；机位要临近公路，以满足超百米长叶片的运输要求，且输送过程中尽量避免建新路；项目场址 140 米高程的风速要超过 7 米 / 秒；机位只需通过较短的集电线路，即可接入附近的 110 千伏（kV）变电站。
此外，风机运行产生的噪声、光影等问题也需要重视。北京鉴衡认证中心特定场址评估产品负责人石浩说，乡村风电选址应尽量避开居民区、学校和医院等敏感区域。风电机组也应探索"白天正常运行、晚上限制功率"的运行模式。
石浩认为，当前乡村风电的开发价值已显著提升，但亟需建立科学的特定场址评估体系。"首先，受成本限制，分散式风电项目往往缺乏专门的测风塔数据，且大多位于复杂地形区域，风资源评估难度大；其次，农村电网具有多样性和不稳定性特点，这要求机组既能灵活接入各类电网，也需要具备在电网不稳时（如相角突变、电压大幅波动、无网黑启动等场景）的构网型性能；再者，机组建议采用低噪声设计，选址时要尽力避开居民区、学校、医院等敏感区域，需特别关注噪声、光影等环境影响。"
中国国土勘测规划院城乡建设用地整理所所长雷逢春表示，乡村风电用地需平衡"保底线、保用地、保权益"三大目标。她说，目前风电用地领域的政策和标准正在同步推进：一方面，国家相关主管部门已启动修订《风力发电站建设项目用地控制指标》，未来将允许以租赁、点状供地等方式获取用地，打破此前"风电机组用地必须为永久建设用地"的限制，大幅降低项目落地门槛；另一方面，自然资源部、国家发展改革委、国家林业和草原局已于 2024 年 12 月联合印发《自然资源要素支撑产业高质量发展指导目录（2024 年本）》，将风电场用地纳入鼓励、限制与禁止的分类管理框架。
根据上述目录要求，风电场用地优先鼓励使用未利用地、存量建设用地、"沙戈荒"区域以及油田、气田，以及难以复垦或修复的采煤沉陷区的非耕地区域；限制湿地；避让耕地、生态保护红线等；禁止占用永久基本农田、基本草原等。
收益模式如何搭建
在"驭风行动"开展之前，中国乡村风电投建规模较小，远低于乡村光伏项目。一位头部农村户用光伏开发商告诉经济观察报，相较于光伏项目，风电项目的投建要求高、审批流程长、投资额高，因此开发商基本以国央企为主。据经济观察报了解，一台 6.25 兆瓦的风电机组，工程动态投资约为 4000 万元，项目落地时间需半年左右。
据华能天成融资租赁有限公司高级经理张振龙介绍，由华能天成提供融资的江苏某工业园区 20 兆瓦风电项目，总投资额约 1.4 亿元，融资额度为 1.3 亿元，融资年限为 18 年。项目电价为 0.391 元 / 千瓦时。
张振龙表示，分散式风电项目虽然规模小，但在审批、建设和管理等环节"麻雀虽小，五脏俱全"；在采购和建设上，相比集中式风电单瓦成本高，难以集中采购、建设和运维。他建议，同一实控人控制下的多个分散式风电项目，可通过"资产包"的形式整合，以提高审批效率、降低管理难度、提升抗风险能力。
由于风电项目投资金额高、占地面积大，在下乡过程中，其主要合作主体为村集体，这就需要搭建更合理的项目共建和利益分配机制。
在沈阳市的照星台村、靠山屯村的风电项目开发过程中，两村村委会与新民运惠共同组建了合资公司，由村委会作为法人组织，代表全体村民持有项目资产。根据开发合同约定，建有两台机组的照星台村，每年固定投资收益 44 万元，首期合作 20 年内不变；建有一台机组的靠山屯村，每年可获得收益 20 万元。这笔收益将支付给村集体，主要用于村集体"一老一小"特殊补贴、基础设施建设维护、村集体产业预留发展基金、人居环境提升等项目。"经过多年脱贫攻坚，农民收入问题已经基本解决，但村集体的经济收入仍是短板，浙江等地出现了‘民富村穷’的现象。而利用村集体土地开发分散式风电，可有效解决村集体增收问题。"秦海岩表示。
据能源基金会清洁电力项目主管周锋介绍，目前风电下乡主要形成了四种模式：一是村集体持股获取收益的"集体持股型"，二是改善乡村基础环境与风电开发绑定的"基础换资源型"，三是土地收益多元化的"土地嵌合型"，四是带动当地就业的"产业带动型"。
周锋说，风电要想落地，就不能只关注发电本身，而要融入乡村场景，找到资源协调、收益共享的路径。收益分配方式必须在项目立项阶段就明确，比如村集体是以土地入股还是获取固定分红，避免后期因利益纠纷影响项目推进。
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